4月24日至30日，由全國人大財經(jīng)委主任委員、《旅游法》起草領(lǐng)導小組組長石秀詩帶隊，《旅游法》起草領(lǐng)導小組成員、全國人大財經(jīng)委委員馬之庚，全國人大財經(jīng)委委員甘道明，住房和城鄉(xiāng)建設部副部長陳大衛(wèi)，以及全國人大財經(jīng)委、國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設部、國家旅游局、國家林業(yè)局、國家文物局共同組成的調(diào)研組赴四川，重點就《旅游法》起草中的旅游資源保護和旅游規(guī)劃問題開展調(diào)研。調(diào)研組在成都市、阿壩藏族羌族自治州先后召集省、市、州、縣人大系統(tǒng)、政府系統(tǒng)、旅游企業(yè)等10余個單位和部門的60余名代表，召開了三個專題座談會，同時進行實地考察。

資源利用需堅持“保護在先”，實行“整體保護”
??????? 調(diào)研中，四川省及各市、州、縣人大、政府部門對于在立法中加強旅游資源保護的意見較為一致，認為現(xiàn)有法律法規(guī)對旅游資源保護的規(guī)定已經(jīng)比較全面，《旅游法》不必再單獨設章予以規(guī)定，但應當就“保護在先”、“整體保護”，以及現(xiàn)有保護類法律法規(guī)與《旅游法》的銜接進行原則性規(guī)定。同時，強調(diào)各部門各司其職、各負其責，嚴格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)。
??????? 與會各方對資源保護的具體內(nèi)容提出了不少具有建設性的意見。四川省法制部門、阿壩州政府及有關(guān)部門建議，應在普查的基礎上，區(qū)分不同類別資源（如物質(zhì)資源和非物質(zhì)資源）的保護措施，加大對生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)資源的保護力度，形成對不同類別旅游資源科學、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的管理模式。四川省發(fā)改委提出，可考慮通過立法打破現(xiàn)有資源多頭管理的格局，探索統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護的旅游資源管理體系。四川省發(fā)改委和林業(yè)部門提出，立法應本著“有放有限”的原則，在遵守現(xiàn)有法律法規(guī)禁止性規(guī)定的前提下，區(qū)分不同情況，對旅游資源所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離做出科學合理的原則性規(guī)定，既能達到保護資源的目的，又能有效保護資源實體經(jīng)營者、管理者的合法權(quán)益。四川省林業(yè)部門提出，應通過立法建立以政府為主導、林業(yè)部門為主體、聯(lián)合相關(guān)部門的生態(tài)旅游發(fā)展協(xié)調(diào)機制。成都市旅游部門認為，旅游資源保護是基于旅游者、旅游經(jīng)營者、當?shù)卣⑸鐣姷恼J識和行為于一體的綜合性保護，這不同于現(xiàn)有體制和法律法規(guī)體系下各部門依據(jù)各自管理權(quán)限進行的專門保護。因此，在立法中應明確政府統(tǒng)籌、各部門各負其責的原則要求，這一原則已經(jīng)在《四川省旅游條例》制定和修改過程中得到了各相關(guān)部門的認同。

旅游規(guī)劃需政府統(tǒng)籌，突出協(xié)調(diào)和創(chuàng)新
???????? 對于旅游規(guī)劃，比較一致的意見是，旅游規(guī)劃應當入法，堅持“先規(guī)劃、后開發(fā)”的原則，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，服從城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃的要求，并與現(xiàn)有資源類專項規(guī)劃相協(xié)調(diào)，避免矛盾和沖突。但對于入法的旅游規(guī)劃應是什么規(guī)劃，法律應就旅游規(guī)劃規(guī)定什么具體內(nèi)容，各方面有不同的看法。
??????? 基于《旅游規(guī)劃通則》中“旅游發(fā)展規(guī)劃”的規(guī)劃，是各方普遍認同應當入法的規(guī)劃，一些部門也提出，除國家級、省級旅游規(guī)劃外，市、縣也應當編制旅游規(guī)劃，應由旅游部門會同相關(guān)部門共同編制，報同級人民政府審批。對這一規(guī)劃在《旅游法》中的具體規(guī)定，綿陽市、九寨溝縣、黃龍縣政府及有關(guān)部門認為，應強化規(guī)劃對旅游產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)作用，其內(nèi)容應重在協(xié)調(diào)旅游需求與供給、市場化發(fā)展與政府提供基礎設施、物質(zhì)和非物質(zhì)資源的利用規(guī)則、旅游硬件及軟件建設的要求等。四川省發(fā)改委、成都市旅游局提出，立法中應樹立旅游規(guī)劃的權(quán)威性，建立旅游規(guī)劃審查機制；應明確群眾對旅游規(guī)劃的知情權(quán)和參與權(quán)，制定旅游規(guī)劃應聽取群眾意見，規(guī)劃定稿后及時公開其內(nèi)容。四川省法制部門提出，應明確旅游規(guī)劃的法律地位，在不改變現(xiàn)有基本建設程序的前提下，對具體旅游項目建設符合本區(qū)域的旅游規(guī)劃提出要求；應明確旅游規(guī)劃的具體實施程序。四川省、市、縣三級旅游部門均提出，鑒于旅游產(chǎn)業(yè)綜合性的特征，應當成立一個由多部門參與的協(xié)調(diào)和保障機制（如規(guī)委會），統(tǒng)籌規(guī)劃的編制和實施；應對旅游規(guī)劃設計人員的資質(zhì)和行為規(guī)范進行規(guī)制，建立旅游規(guī)劃事后評價及修改機制，這些建議得到了省法制部門、住建部門的呼應。
??????? 對基于《旅游規(guī)劃通則》中“旅游區(qū)規(guī)劃”和“旅游項目規(guī)劃”的同性質(zhì)規(guī)劃，除強調(diào)應當與相關(guān)專項規(guī)劃相協(xié)調(diào)這一原則外，規(guī)劃本身并未得到各方代表的普遍關(guān)注。省法制部門認為，應規(guī)范發(fā)展旅游度假區(qū)，加強旅游行政管理部門對旅游度假區(qū)建設的指導。四川省林業(yè)部門認為，涉林旅游發(fā)展利用規(guī)劃應依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，由法定主體編制和審批，不宜另設編制和審批主體，但編制時應注意與全省總體旅游發(fā)展規(guī)劃相銜接。四川省發(fā)改委則提出，《旅游法》應對什么是旅游項目進行界定，以便于實際操作。

成都旅游功能區(qū)建設受到調(diào)研組關(guān)注
??????? 調(diào)研中，成都正在推進的旅游功能區(qū)建設受到調(diào)研組的高度關(guān)注。據(jù)介紹，龍門山、龍泉山兩個旅游主體功能區(qū)符合《全國主體功能區(qū)規(guī)劃（2008-2020年）》，其劃定打破了行政區(qū)域界限，強調(diào)從滿足游客需求出發(fā)，以旅游業(yè)引導區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)形態(tài)的轉(zhuǎn)型升級。規(guī)劃方面，堅持上位空間規(guī)劃的理念，以功能區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，并配套相關(guān)政策，較好地理順了主體功能區(qū)規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃之間、與既有區(qū)域政策之間、與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略之間的關(guān)系。具體是：編制程序上，功能區(qū)規(guī)劃由副市長任組長、各相關(guān)部門組成的功能區(qū)領(lǐng)導小組牽頭編制，起步區(qū)和重大項目規(guī)劃由所在區(qū)（市、縣）政府和項目業(yè)主負責編制，功能區(qū)領(lǐng)導小組審查，報市規(guī)委會審批；內(nèi)容上，突出區(qū)域內(nèi)空間管制和規(guī)劃滿覆蓋，引導差異化發(fā)展，在土地等要素配置上確保近中遠期結(jié)合和可持續(xù)發(fā)展；編制深度上，既有總規(guī)層面，又有詳規(guī)層面，總體達到城市規(guī)劃設計深度，突出體現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的整合，以及服務游客的理念。同時，設立“首席規(guī)劃師”制，探索由首席規(guī)劃師負責領(lǐng)導專業(yè)委員會來制定規(guī)劃建設技術(shù)導則、負責制訂相關(guān)技術(shù)標準和項目審查。

石秀詩在總結(jié)時對四川省災后重建及旅游業(yè)發(fā)展成果給予了充分肯定，他說，四川旅游業(yè)的發(fā)展成果，有幾條經(jīng)驗值得重視：一是省委、省政府高度重視，把旅游業(yè)發(fā)展真正放在了支柱產(chǎn)業(yè)的地位，省里專門成立旅游協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組，由省長任組長，這在全國并不多見；二是建立了旅游發(fā)展基金，這一機制很有實效；三是十分重視旅游發(fā)展過程中的法制建設。1998年制訂《條例》時，即開始著手把管理性條例向綜合性條例過渡，這對地區(qū)旅游事業(yè)發(fā)展具有很好的支持和保障作用；四是非常重視規(guī)劃的作用，除了旅游發(fā)展規(guī)劃，還有若干專項規(guī)劃，特別是災后重建和旅游主體功能區(qū)建設過程中，將旅游發(fā)展與經(jīng)濟社會總體發(fā)展通盤規(guī)劃，起到事半功倍的效果；五是特別重視把旅游業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合考慮，突出了經(jīng)濟社會發(fā)展中旅游業(yè)的引導作用；六是重視體制創(chuàng)新，形成了政府統(tǒng)籌，各部門各負其責的旅游發(fā)展態(tài)勢，特別是在功能區(qū)規(guī)劃上，成立規(guī)委會，突出政府主導下各部門分工負責的格局，給立法提供了很好的借鑒；七是下一步旅游業(yè)發(fā)展目標的確立，既有經(jīng)濟發(fā)展目標，也有社會目標、行業(yè)目標，體現(xiàn)了經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。

調(diào)研期間，為更好地完成年底全國人大聽取《國務院關(guān)于旅游業(yè)發(fā)展情況的報告》工作，調(diào)研組同時對四川省及各地、市、州、縣的旅游業(yè)發(fā)展情況進行了深入調(diào)研。

背景
此次調(diào)研之所以選擇四川，是因為四川省近年來在黨委、政府的領(lǐng)導下，克服各種困難和不利因素，充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，積極探索創(chuàng)新發(fā)展，在災后重建中實現(xiàn)了旅游業(yè)率先恢復和發(fā)展。成都市突破傳統(tǒng)旅游發(fā)展模式，打破行政區(qū)域界限，統(tǒng)籌資源，建立龍門山、龍泉山兩個旅游功能區(qū)，由政府統(tǒng)籌編制旅游總體規(guī)劃，各部門協(xié)作實施規(guī)劃，這一探索值得深入研究；以九寨、黃龍為代表的景區(qū)在資源保護、旅游規(guī)劃方面有著比較成熟的經(jīng)驗和做法；特別是四川省災區(qū)重建以旅游為先導產(chǎn)業(yè)的成功實踐，為旅游規(guī)劃入法提供了鮮活的依據(jù)。
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